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社会保障:我们该走哪条路

作者:LunWen 来源:中华论文网-免费论文下载 加入时间:2005-9-20


[摘要]根据我国的国情和国力,社会保障究竟该走哪条路?目前,我们面前至少有三条路:一是正在走的路,叫做“社会保险+城市低保”;二是酝酿好几年的路,叫做“个人帐户为主、社会保险为辅”;三是尚处于设想中的路,认为我国搞不起社会保险,只能实行狭义的社会保障。把社会保险作为我国社会保障的载体,并不是上策。但不主张搞社会保险,并不等于说不搞社会保障,这是两回事。积极鼓励发展补充保险的思路是值得提倡的,但把补充保险也归于社会保障,混淆了政府与市场的界限。人们年老时从社会保障中得到的养老金,只能维持说得过去的或较为体面的基本生活;为不降低生活水准,在职时最好参加企业年金。而企业年金不该由政府去承办,而应放给市场去发展。

一、引言:我们面前的三条路
根据我国的国情和国力,社会保障究竟该走哪条路?目前,我们面前至少有三条路:一是正在走的路,叫做“社会保险+城市低保”;二是酝酿好几年的路,叫做“个人帐户为主、社会保险为辅”(周小川,2002);三是尚处于设想中的路,认为我国搞不起社会保险,只能实行狭义的社会保障(高书生,2002)。
这三条路的本质区别是:我国该不该采用社会保险的方式搞社会保障?实践中,社会保险一直是我国社会保障的主要载体。近几年,“两个确保”的实施和“城市低保”的超常规发展,虽然对社会稳定发挥了极其重要的作用,但这并不能撼动或取代社会保险的主体地位。
同现实中的做法不同,酝酿或设想中的另两种思路并不倚重社会保险,但取舍程度有差异:一种思路建议保留社会保险,但要将其置于辅助地位;另一种思路观点鲜明,我国搞不起社会保险。
我国社会保障该走哪条路,这是涉及社会保障目标模式再选择的大问题。这会使一些人产生某种误解:仿佛又回到了10年前。因为1993年前后,在决策层曾发生过一场关于社会保障目标模式的争论。本文所讨论的主题,同10年前那场争论不同。10年前那场争论隐含一个前提,即我国社会保障的重点是改革和发展社会保险,争论的核心是如何确定社会保险的制度模式,焦点在于养老保险该不该实行社会统筹与个人帐户相结合;而本文所要讨论的主题,恰恰是10年前被隐含的前提,即我国能不能搞得起社会保险。
探讨我国社会保障究竟该走哪条路,是社会保障理论界面临的新问题,也应是决策层关注的大问题。近几年,国内学术界特别是研究宏观经济的专家学者,对社会保障的议论很多。比如,面对我国宏观经济中出现的通货紧缩趋势,有人认为社会保障领域的改革走得太慢,也有人认为社会保障领域的改革走得太快,观点虽然针锋相对,但指向很明确:社会保障对居民未来预期的影响不可低估。又如,北京大学陈平教授提出的“建立统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视国策”观点(陈平,2002),在社会保障理论界引起轩然大波,被视为“颠覆性意见”。陈平教授的观点值得进一步推敲,但把社会保障同我国国际竞争力联系在一起,这种研究视角是社会保障理论界过去所缺少的。
目前,社会保障理论研究中出现的两种倾向,需要引起足够的重视:一种倾向是,只追求社会保险自身的制度完美和资金平衡,至于社会保险成本多大、对参保企业和个人会产生怎样的影响,似乎不在研究视野内;另一种倾向是,以研究宏观经济见长的学者在探讨社会保障问题时,往往也纠缠于社会保险某个险种的制度缺陷和资金平衡。克服这两种倾向,首先需要确立新的研究理念:社会保障虽说是件大事,但再大它也只能算是宏观全局中的一粒棋子。本文拟按照这一研究理念,对我国社会保障中若干全局性问题,作些初步探讨。
二、社会保险:悬在头上的一把剑
社会保险被确定为我国社会保障的主要载体,大约是在1986年前后。改革开放初期,社会保障并没有被摆上议事日程。被誉为我国经济改革的第一个纲领性文件中,增强企业活力被确定为改革的中心环节,像计划体制、价格体系、劳动工资制度以及国家机构管理经济的职能等方面的改革,均被列为配套改革的范畴。当时,社会保障改革没被列入。但到了1985年2、3月间,中央决策层意识到:社会保障也是个大问题,是改革中必然提出和必须予以配套改革的重要方面,并责成有关部门制订方案。经过1年的研讨,最后确定:改革和建立新的社会保障制度,重点放在社会保险制度的改革。
社会保险作为全新的保险福利制度付诸于实施,是在1986年的下半年。1986年7月,国务院决定:自1986年10月1日起,国有企业在新招收工人中普遍推行劳动合同制,同时为合同制工人建立社会保险制度,以解决其退休养老和失业保险(当时叫待业保险)问题。此举可被看作是我国社会保险的“预演”,它旨在关闭“新人”踏进旧制度的大门,并依靠“新人”规模不断扩大,让留在旧制度的“老人”随时间推移逐年减少,最终用新制度取代旧制度。从制度转轨看,这项改革举措属于“渐进式改革”的范畴,是明智之举。但在社会保险的全面建设中,这种改革策略渐渐被遗弃了。
上个世纪90年代是我国社会保险的全面建设时期。1993年,中央确定了社会保险的制度框架;1994年,中央有关部门制订了相应的实施方案。特别需要强调的是,社会保险是统称,但它不是综合性制度安排:方案是按照险种分别设计的,实施是分险种逐步推进的。这同1951年实施的劳动保险,在制度架构上有显著区别。依照方案设计,我国社会保险包括养老、失业、医疗、工伤和生育等5个险种。目前,失业和工伤保险均已颁布条例,养老和医疗保险仍停留在国务院决定层次,生育保险则以部门规章加以规范。
以立法的形式推动社会保险,一直是很多人多年的愿望,并为此付出了艰苦努力。八届全国人大曾将《社会保险法》列入立法计划,10年前,国务院有关部门还成立了专门的起草领导小组和工作班子,并于1995年5月向国务院提交了《社会保险法(草案)》。但一直到1999年1月,《社会保险法》仍被国务院列为“抓紧调研论证,条件成熟时提请审议”的法律草案。社会保险立法受阻,表面上看来似乎是其实践尚不充分,但深层次的原因在于:社会保险像是悬在头上的一把剑,并在很大程度上妨碍了改革、发展和稳定。
社会保险像是改革路上的“城墙”。国有企业和事业单位在改制、改组和改革过程中,常被这堵墙撞得“头破血流”。
把国有企事业单位过去承担的保险福利职能分离出来,由专门的社会保险机构承接,形成独立于企事业单位之外的社会保险体系,为国企改革和结构调整创造良好的社会环境,这是中央已经确定的大思路。但是,在现实中常常遇到社保机构“不予接纳”的情况。某城市劳动保障局副局长直言不讳:并不是谁想参保就能参保的,离退休人员多、抚养比高的是不允许进社保的。社保机构更像是保险公司。
企事业单位为分离其保险福利职能,需要付出很高的成本:一是按规定缴纳社会保险费,费率不低于工资总额的30%;二是为离退休人员支付不被社保机构认可的统筹外养老金,这也是一笔很大的开支,每人每月少则百余元,多则几百元;三是建立补充医疗保险,国家规定单位出资额在工资总额4%以内的部分,允许从成本中列支。此外,国有企业在关闭破产时,要按在职职工工资总额的一定比例(资源枯竭企业为31%)计算10年,一次性拨付社保机构;事业单位转制为企业,必须参加社会保险,除了按规定缴纳社会保险费外,还被要求补交一大笔养老和医疗费用,其中补交医疗保险费用的标准为:按当地已参保机关事业单位退休人员的人均医疗费用计算10年。
面对社会保险这堵厚厚的“城墙”,下岗职工也常常表现出无助和无奈。谁都知道下岗职工的隐性就业率很高,但自愿同原单位解除劳动合同的却不多。下岗职工最担心的是,同原单位脱离关系,将来谁发给养老金、谁报销医药费?理论上讲,下岗职工再就业后由新雇主为其接续社会保险关系。问题的关键在于:数额并不算小的社会保险费由谁来负担?在劳动力严重供过于求的就业环境下,让私营企业主、个体业主等负担这笔费用,显然是不现实的,甚至会妨碍下岗职工再就业;而让下岗职工自己掏腰包缴纳社会保险费,仅凭那点经济补偿金恐怕是不够的。现实生活中,“雇黑工”和“打黑工”现象的滋生和蔓延,是下岗职工接续社会保险关系难的佐证。下岗职工的社会保险关系一旦接续不上,若干年后,国家将面对几千万人员的养老和医疗问题,单单靠“城市低保”怕是兜不住的。
此外,部分垄断行业、事业单位这几年为解决冗员问题,也采取了所谓“买断工龄”、“身份置换”等手段,靠一次性支付一笔经济补偿金,把许多人“扫地出门”。这些人员也将同下岗职工一样,面临着无助和无奈,最终的结果将是“买而不断”。若干年后,国家将不得不再次“埋单”:花钱买安定。
社会保险又像是发展航道上的“暗礁”。自1998年以来,从专家学者到政府部门,均把稳定和改善国民的未来预期,当作扩大内需、遏制通货紧缩趋势的药方,也都主张撬动社会保障这个杠杆。几年的实践表明,社会保险作为社会保障的主要载体,它同稳定和改善国民的未来预期,呈“反方向”运动。
俗话说:没什么也别没钱,有什么也别有病。过去有劳保医疗或公费医疗,看病、治病所发生的医药费,大部分能给报销。改革开放过程中,许多单位对医药费报销办法进行改革,个人也要负担一定比例。对此,人们是能理解的,也是能承受的。然而,随着医疗保险覆盖面逐渐扩大,参保企业和职工“恍然大悟”:原来医药费单位能报销90%,参保后只能报销60%左右,医疗保险待遇水平大幅下降。据广东省人民医院医保办介绍,住院医保病人自己负担的医药费,平均占总医药费用的30-50%(包括个人帐户划出部分)。一些大病比如白血病,整个疗程大约需要医药费20万元,其中有近一半需要自费;像尿毒症每个月洗肾要花费五、六千元,自费部分达到两千多元。对于每个人来说,何时患病是不可预测的。为防万一,只得拼命攒钱。
退休越晚越吃亏,是前些年国企中老年职工的心态。这几年,这种心态开始在事业单位中老年职工中蔓延。科研院所等事业单位转制为企业,必须参加社会保险,将来退休时按企业的办法计发养老金。而按照事业单位退休政策计发的退休金,比按企业养老保险办法计发的养老金,要多出一大块:少则多出一半,多则多出1倍。虽然在5年过渡期内,财政或单位采取发补贴的办法,弥补退休金与养老金之间的差额,但是,距法定退休年龄6年以上的在职人员,是不能享受这种补贴的,这些在职人员恰恰大都属于业务骨干。为了不使退休生活水平比在职时下降过多,在职人员也必须攒钱养老。此外,还有一个后果需要引起注意,即前些年国企大批技术工人挤进提前退休行列,因而造成技术工人短缺,这一幕会不会在事业单位重演?这对国民经济和社会发展所造成的损失,怕是难以估量的。
社会保险更像是个“火药库”。据国家信访局长周占顺先生透露,自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来,已经持续上升了10年。群众信访特别是群众集体上访,反映的问题相对集中,其中“企业改制、劳动及社会保障问题”名列八大焦点问题之首。
这几年,离退休人员因保险福利待遇而上访的事件不断发生。起先是离退休人员不能按时领到养老金,上访、静坐时有发生;随后是未参保集体企业的离退休人员,因所在单位无力承担养老保险费,因而领不到养老金。为解决这部分人员的问题,政策上开了一个口子,即按当地城市低保标准发放生活费,但实施中却不被这些离退休人员认可;接下来是转制为企业的科研院所的离退休人员,虽然政策规定离退休费标准不变,但转制后离退休费调整要执行企业的办法。在一片反对声中,这项政策不得不“翻烧饼”,重新回到按机关事业单位办法调整。
“两个确保”的实施和“城市低保”的崛起,可被看作是两次投给社会保险的“不信任票”。
自1998年起实施的“两个确保”,是国家郑重兑现对离退休人员的承诺,为国企改革和结构调整“保驾护航”的英明举措;也是在养老保险和失业保险难以发挥功效的情况下,不得已而采取的过渡措施。中央财政为此支付了高额成本。1998年,中央财政对“两个确保”的补助金额为99.7亿元;到2002年,这项补助资金已达547亿元,其中养老保险补助额为408亿元。
“城市低保”是从1997年起在全国范围内推行,截至1999年9月,全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇,全部建立起“城市低保制度”,“低保”对象共计281万人。谁都不曾料到,自2001年下半年起,“城市低保”以超常规速度发展,截至2002年底,全国享受“城市低保”的城市人口为2053万人;各地财政用于“城市低保”的资金为112.6亿元。
“城市低保”在很大程度上属于对社会保险的“补台”或“救场”,社会保险兜不住的人群,被“城市低保”兜底。其中下岗、离岗、失业、退休等人员,约占“低保”总人数的54.1%。
三、社会保障:“肥胖”不利于成长
什么是社会保障?抠这样的概念,或许被耻笑为幼稚或“小儿科”。在社会保障的学术研究和方案设计中,因对社会保障这个概念理解或界定不同,时常会出现“各唱各的调”,没有“共同语言”。为此,界定乃至“净化”社会保障概念,寻求学术研究和方案设计的共同基础,这是很有必要的。
社会保障和收入再分配。我国对社会保障作出权威性界定,是在1993年11月。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确划定了社会保障的范围,即社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。很显然,当时并没有区分社会保障和收入再分配这两个概念,把属于收入再分配的部分内容,也划入社会保障范畴中;甚至把个人储蓄这一商业化、个体化的行为,也归入社会保障。社会保障概念泛化的倾向十分明显。
社会救济、社会福利、优抚安置可被划入收入再分配的范畴,却不能被当作社会保障,它们之间存在很大区别:(1)社会保障属于纵向的收入再分配,即工作期间为社会保障供款,年老时或不能工作(如伤残)则享受社会保障待遇;社会救济、社会福利、优抚安置等属于横向的收入再分配,是国家通过当期财政的收与支加以实施的。(2)社会保障奉行“权利与义务对等”原则,即享有被社会保障惠及的权利,须以承担向社会保障供款的义务为前提;但“低保”对象、优待和抚恤对象等资格的确认,并不以其是否缴税为先决条件。(3)社会保障的对象往往是具体的、明确的,谁按规定缴纳社会保障税或费,会被当作权益记录在案;但社会救济对象、社会福利对象往往是变动的或不确定的,今年是“低保”对象,明年脱贫了,就不再是“低保”对象。
社会保障和社会保险。按照通常的解释,这二者之间似乎是可以划等号的。这些年来,无论是学术研究,还是方案设计,人们往往都不对二者加以区分。从国际范围内看,二者的区别非常明显:一是从字面上看,社会保障的英文为“Social security”,而社会保险的英文为“Social insurance”。二是从国际社会保障模式上看,有些国家的社会保障以社会保险为载体,如欧洲国家;但也有不以社会保险为载体的,最为典型的是美国。人们公认,社会保障一词是由美国人首先使用的,标志是其1935年颁布的《社会保障法案》。但一些学者在介绍美国社会保障情况时,常常把社会保障混同于社会保险,这是不妥当的。
区分社会保障和社会保险这两个概念,对于我国社会保障事业发展的意义是深远的。早在10多年前,周小川先生就曾分析说:像我国这样的低收入国家,不宜于搞过多的、与经济实力不相称的社会型保险(周小川,2002)。笔者过去也曾撰文分析,按照我国的国力,是拉不动社会保险这驾大马车的(高书生,2002)。本文第二部分对社会保险的实践效应进行的分析表明,把社会保险作为我国社会保障的载体,并不是上策。但不主张搞社会保险,并不等于说不搞社会保障,这是两回事。
社会保障和商业保险。“多层次社会保障”的提法,目前颇为流行,这是社会保障概念泛化的另一种倾向。按照这种观点的解释,国家法定保险、单位补充保险和个人自愿保险,统统都归于社会保障体系。积极鼓励发展补充保险的思路是值得提倡的,但把补充保险也归于社会保障,混淆了政府与市场的界限。人们年老时从社会保障中得到的养老金,只能维持说得过去的或较为体面的基本生活;为不降低生活水准,在职时最好参加企业年金。而企业年金不该由政府去承办,而应放给市场去发展。
社会保障和个人帐户、养老金制度的三支柱模式,是世界银行极力推荐的,也逐渐被大家所接受。这三根支柱中,只有第一支柱才属于社会保障范畴;以个人帐户为载体的其它两根支柱,不应被归于社会保障。为此,需要研究明确两个问题:(1)养老金第一支柱中不宜设个人帐户。这是原劳动部在1994年以前一贯坚持的观点,现在看来仍能站得住脚。属于社会保障范畴的第一支柱,只能实行社会统筹,不能搞个人帐户,更不能在同一层次搞“统帐结合”。(2)养老金制度以个人帐户为主导,可能是一种发展趋势,但非帐户化的第一支柱也是需要保留的。为守住体现公平的现收现付制,将个人帐户制视为“异己分子”,这是不足取的;但为引入个人帐户制,却把现收现付制归结为本源的错误(周小川,2002),甚至被当作平均主义和“大锅饭”口诛笔伐,这也是不足取的。
 
(中国证券报社,北京大学中国保险与社会保障研究中心,高书生)